Kinh nghiệm tinh giản biên chế tại Pháp và bài học cho Việt Nam

Kinh nghiệm  của Pháp về tinh giản biên chế là bài học của nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam.

I. Vài nét về công vụ Pháp, thách thức của nền công vụ Pháp

Pháp là quốc gia nằm tại Tây Âu, có một số đảo và lãnh thổ nằm rải rác trên nhiều lục địa khác. Với diện tích  551.602 km², dân số  66.028.467 (con số ước lượng đến năm 2013) [1], Pháp là nước có nền kinh tế đứng thứ 6 trên thế giới theo tỉ giá trao đổi trên thị trường sau Mỹ, Nhật Bản, Đức, Trung Quốc, Anh và đứng thứ 4 trên thế giới theo sức mua tương đương.

Về tổ chức hành chính lãnh thổ, hệ thống hành chính của Pháp có 3 cấp (Trung ương, vùng, tỉnh và xã), không có cấp huyện. 3 cấp này không có sự lệ thuộc nhau theo đúng nghĩa quan hệ hành chính “dọc” (chỉ đạo trên - dưới) mà cấp Trung ương sẽ trực tiếp chỉ đạo đến vùng, tỉnh và xã.

Tại Pháp có 3 loại công chức:[2]

- Công chức nhà nước: công chức trong các bộ;

- Công chức lãnh thổ (địa phương):công chức trong các vùng, tỉnh, đơn vị hành chính cơ sở trực thuộc (tỉnh, vùng, xã).

- Công chức y tế: từ năm 1986, xuất phát từ nhu cầu của người làm trong ngành y tế muốn được là công chức. Những công chức này ngoài chịu những quy chế chung của Nhà nước đối với công chức còn phải thực hiện quy chế riêng của các công sở tự quản.

Tính đến năm 2015[3], Pháp có khoảng 5,45 triệu công chức chiếm 21% tổng việc làm tại Pháp, trong đó có 942.200 hợp đồng. Như vậy, trung bình ở Pháp cứ 5 người lao động có 1 người là công chức; công chức chiếm 8% dân số cả nước. So với trước đây xu hướng công vụ nhà nước đang giảm do đây là cấp mà Chính phủ có thể kiểm soát tốt nhất, còn công vụ địa phương và y tế có xu hướng tăng do ở địa phương do cán bộ dân cử quản lý, chính phủ ít kiểm soát được và dân số Pháp đang trong dân số già nên chăm sóc y tế càng trở lên là vấn đề cần thiết. Chỉ riêng nền công vụ chiếm 19.5% tổng việc làm; làm cho nhà nước chiếm khoảng 25%. Như vậy, cứ 4 người Pháp thì có 1 người làm việc cho nhà nước. Một tỷ lệ khá cao so với các nước phương tây khác. Đây là truyền thống của Pháp về sự tham gia vào công vụ.

Thách thức của nền công vụ Pháp

- Sự vận động về dân số: Từ năm 1945-1955: sự bùng nổ dân số Pháp. Do đó 2000-2011 những người này về hưu, tăng số lượng người nhận lương hưu (tăng khoảng 27.3%)  và xu hướng giảm tuyển dụng từ năm 2005 dẫn đến "già hóa công vụ", tuổi trung bình của Pháp là 47 tuổi, trong năm 2010, số người trên 50 tuổi chiếm gần 1/3 (32,6%) tổng biên chế của nền công vụ.  Đồng thời khó khăn trong việc tuyển dụng một số vị trí việc làm. Điều này gây thách thức về "công chức già" đối với nền công vụ Pháp và là thách thức lớn đối với nguồn ngân sách nhà nước trong khoản trả lương hưu cho những người này khi họ nghỉ hưu.

- Sự phát triển khoa học công nghệ, kinh tế thị trường, gặp khó khăn trong tuyển dụng một số vị trí việc làm. Pháp phải có biện pháp thu hút người vào làm việc trong khu vực công qua chế độ làm việc, môi trường làm việc, hỗ trợ gia đình công chức để có nguồn nhân lực chất lượng cao làm việc cho nhà nước.

- Sự vận động về mặt pháp lý và thể chế: Sự chuyển giao năng lực sau khi có luật phân quyền từ trung ương đến địa phương . Thay đổi rất nhiều quy mô, vai trò của Nhà nước.

- Ràng buộc về tài chính: Phạm vi tự chủ hạn chế do bối cảnh kinh tế và tình hình lạm phát về ngân sách nhà nước rất lớn (50% ngân sách dùng cho biên chế). Tuyển 1 công chức vào làm việc trong bộ máy nhà nước là làm tăng hàng chục năm gánh nặng ngân sách nhà nước dành cho họ.

- Quá trình vận động chuyên môn và quản lý: quá trình vận động dẫn đến: Chuyển đổi các công việc hiện có (sự mất đi hoặc vận động của một số công việc); sự xuất hiện của các vị trí làm việc mới hoặc các năng lực mới (kế toán, quản lý thông tin...)

II. Hoạt động tinh giản biên chế tại Pháp giai đoạn từ 2007-nay

1. Trong  5 năm từ 2007-2012  

Pháp đặt ra mục tiêu cứ 2 người nghỉ hưu thì sẽ có 1 người thay thế . Việc cắt giảm từ 2 nguồn:

- Vào: giảm tuyển dụng mới, biên chế

- Ra: chính sách 2 người về hưu thì tuyển 1 thay thế; cắt hợp đồng với những người không phải biên chế chính thức (ở Pháp có khoảng 300.000 lao động hợp đồng).

Để làm được việc trên đây thì công tác xác định vị trí việc làm rất được coi trọng và công tác này được thực hiện nhằm làm cơ sở cho việc tinh giản biên chế. Quản lý công chức theo mô hình chức nghiệp nhưng nền hành chính Pháp hiện nay cũng đang thay đổi để phù hợp hơn với quá trình nhất thể hóa ở châu Âu. Tôn trọng những đặc điểm riêng, khác nhau và thống nhất những điểm chung, vì thế nền hành chính Pháp không chỉ nhấn mạnh đến hệ thống ngạch, bậc mà còn chú ý đến quá trình quản lý công chức như ở các nước khác. Hướng tới nền hành chính phù hợp với phương thức quản lý mới, quản lý theo mục tiêu, theo kế hoạch chiến lược, quản lý nhóm, quản lý chất lượng công việc, đồng thời sự thay đổi cũng đáp ứng với những yêu cầu khắt khe của việc quản lý sử dụng khoán ngân sách, như việc do ngân sách không tăng, phải giảm biên chế mà vẫn phải bảo đảm chất lượng công việc.

Việc xây dựng vị trí việc làm của Pháp bắt nguồn từ những thách thức và yêu cầu đặt ra đối với Chính phủ.Nước Pháp đưa ra các luận điểm để áp dụng những thành tựu tiên tiến của mô hình này:

Thứ nhất, Pháp xem xét đâu là chức năng, nhiệm vụ chính của các bộ, có sáp nhập chúng với nhau được không (trên thực tế, những năm gần đây Pháp đã thực hiện những cuộc sáp nhập rất mạnh mẽ các bộ và sở khiến số lượng các cơ quan này đã giảm đi rất nhiều, ví dụ ở tỉnh từ 15 sở nay giảm xuống chỉ còn 03 sở).

Thứ hai, trong bối cảnh Liên minh châu Âu và từng quốc gia thành viên đang đứng trước thử thách của khủng hoảng kinh tế tài chính thì mỗi quốc gia thành viên đều phải cắt giảm chi tiêu ngân sách. Xây dựng vị trí việc làm được các chuyên gia Pháp cho là cơ hội vàng để Chính phủ Pháp giải quyết những khó khăn thách thức như trên vì rất nhiều người sinh ra thời kỳ Chiến tranh Thế giới thứ 2 đang là gánh nặng cho nền công vụ (trung bình  10% số công chức Pháp không đáp ứng yêu cầu của nền công vụ, trong đó tập trung nhiều nhất là Bộ Quốc phòng). Pháp vẫn là nền công vụ chức nghiệp nên rất khó sa thải những công chức yếu kém cả về năng lực và sức khỏe.

Thứ ba, sự thay đổi về pháp luật tài chính ngân sách. Theo quy định của Luật Ngân sách mới, một tổ chức được thành lập phải chứng minh được rằng sự ra đời và tồn tại của mình là phù hợp mục tiêu, đảm bảo được về nguồn lực và nguồn lực đó đảm bảo cho tổ chức hoạt động có hiệu quả.

Kết quả từ năm 2007-2012[4], công vụ nhà nước giảm 500.000 người. Đây là vấn đề khó khăn, tuy nhiên ngay chính những chuyên gia Pháp cũng phải thừa nhận rằng Pháp mới chỉ giải quyết được vấn đề về số lượng mà thôi. Việc cắt giảm đã tiết kiệm cho ngân sách 15 tỷ USD.

2. Tinh giản biên chế từ 2012-nay

Mặc dù, tinh giản biên chế năm 2007-2012 tại Pháp đã tiến hành và giảm được người. Tuy nhiên, chính sách tinh giản vẫn mang tính cơ học, cắt giảm những người có thâm niên ít hơn ra khỏi biên chế. Điều đó cho thấy tinh giản biên chế là một hoạt động vô cùng khó khăn, khó khăn từ nhiều hướng, khó khăn của Pháp gặp phải ở đây là vừa muốn người lao động nghỉ hưu nhưng lại có thêm chính sách kéo dài tuổi nghỉ hưu, 2 cái này đồng thời tạo sự mâu thuẫn và việc cắt giảm lao động hợp đồng cũng thuần túy là việc giảm số lượng những người ký hợp đồng 2- 3 năm, không cắt những người lâu năm và chưa quan tâm đến chất lượng công việc của họ.

Một số hướng đã được mở ra[5]:

Một là, phải xác định nhiệm vụ chính của nhà nước, những nhiệm vụ nào Nhà nước phải làm, nhiệm vụ nào tư nhân phải làm rồi mới nghĩ đến cắt giảm biên chế.

Hai là, Bên cạnh với việc giảm công chức thì tăng lương: khoản tiết kiệm từ ngân sách sẽ dành cho chi trả lương theo vị trí việc làm gắn với chất lượng công việc.

Ba là, thực hiện đồng bộ với các biện pháp quản lý nguồn nhân lực, như:

ü Đơn giản hóa và đa dạng hóa tuyển dụng: đổi mới ra đề thi, đổi mới trong dạy học tại các trường đại học về công vụ, công chức; chuyên biệt hóa ban giám khảo.

ü Hợp lý hóa các hoạt động đào tạo ban đầu và đào tạo thường xuyên

ü Cá biệt hóa công tác quản lý nguồn nhân lực đối với trả lương và đánh giá: trả lương đã tiến hành đổi mới các điều khoản phụ cấp-Phụ cấp chức vụ và thưởng theo kết quả. Về nguyên tắc, lương là một khoản phụ cấp duy nhất, được tổng hợp từ hai phần: Ví dụ, lương của cán bộ cấp cao thì có 40% lương từ ngạch và 60% lương từ vị trí việc làm. Một phần mang tính chức năng, tính đến trách nhiệm, năng lực chuyên môn, phụ cấp độc hại gắn với chức vụ đảm nhiệm.(lương theo ngạch). Việc đánh giá trở thành nhiệm vụ và trở thành động lực của nhà quản lý bởi họ có đánh giá tốt thì họ sẽ được trả lương cao.

ü Thích ứng cơ cấu với luật định: Sáp nhập các ngạch; triển khai phương thức đào tạo theo chức danh; đổi mới quy tắc về vấn đề cơ động; làm việc trong nền công vụ đúng đắn, bình đẳng và đa dạng.

Bốn là, việc cắt giảm cũng được tiến hành có đối thoại nhiều hơn, trách nhiệm của người đứng đầu trong hoạt động này được đề cao.

Pháp giao việc cắt giảm trở thành nhiệm vụ và trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức, họ bị đánh giá và được trả lương cho chính việc cắt giảm đó. Việc trả lương mềm dẻo hơn. Về nguyên tắc, lương là một khoản được tổng hợp từ hai phần: Tiền lương theo ngạch bậc (theo hệ số) và tiền lương theo phụ cấp (tiền thưởng). Tiền lương theo phụ cấp (tiền thưởng) được căn cứ vào: (1) tính chất của công việc-tầm quan trọng của vị trí công việc; khó khan đặc biệt trong việc thực hiện; gò bó về thời gian, chức năng quản lý…và (2) kết quả trong công việc gắn với đánh giá cá nhân. Ví dụ, lương của cán bộ cấp cao thì có 40% lương từ ngạch và 60% lương từ phụ cấp công việc, từ vị trí việc làm (lương này một phần được tính bằng việc hoàn thành nhiệm vụ cắt giảm biên chế). Ngoài ra, trong công tác đánh giá nhân viên-một trong những căn cứ để tinh giản biên chế cũng giao nhiều trách nhiệm cho nhà quản lý. Nhà quản lý sẽ gặp nhân viên 4 lần trong 1 năm và mỗi lần 15 phút để gặp gỡ nhiều hơn và cải thiện kịp thời hơn. Đồng thời việc đánh giá cũng trở thành nhiệm vụ và động lực cho người quản lý, lãnh đạo bởi lẽ họ có đánh giá tốt mới được trả lương cao (phần lương trả cho vị trí việc làm) và nếu đến 31/3 hàng năm mà chưa đánh giá hết thì sẽ coi là không hoàn thành nhiệm vụ. Đây là động lực để nhà quản lý học kỹ năng về đánh giá. Đánh giá nhân viên tốt sẽ là căn cứ tinh giản biên chế cho cơ quan nhà nước.

Tinh giản biên chế ở Pháp vì thế cũng đã có nhiều thành công: từ 1945 đến những năm trở lại đây có hơn 1000 ngạch. Xu hướng giảm dần các ngạch và đến 2015 là còn 230 ngạch. Đang chuyển dần ngạch sang nghề, vị trí việc làm. Số lượng công chức cũng giảm đáng kể và cùng với các biện pháp bố trí, sắp xếp cũng như sử dụng, đào tạo, đánh giá, trả lương công chức hợp lý, thu nhập của công chức đã tăng lên rõ rệt cải thiện đáng kể chất lượng đội ngũ công chức và chất lượng dịch vụ công cho xã hội. Từ 2012-nay, nhờ áp dụng hướng giải pháp trên nước Pháp vẫn tiến hành tinh giản biên chế hàng năm, đã giảm bớt việc cắt giảm theo cơ học như giai đoạn trước đây.

 Đây là thành tựu đáng ghi nhận của nước Pháp và là bài học cho nhiều quốc gia trên thế giới.

Giữa Pháp và Việt Nam có một số điểm tương đồng về tổ chức hành chính lãnh thổ (đều là nhà nước đơn nhất) và chế độ công chức, công vụ (đang trong quá trình chuyển đổi từ chế độ công vụ chức nghiệp sang chế độ vị trí việc làm và đánh giá kết quả theo năng lực). Tuy nhiên, sự khác biệt là lớn hơn tương đồng (phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương ở Pháp mạnh mẽ và triệt để hơn Việt Nam; công chức, công vụ của Pháp là hầu như không gắn với chính trị; Pháp có 3 hệ thống công vụ trong khi ở Việt Nam là đơn nhất và công chức thì có cả trong các cơ quan của Đảng, nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập)… Do đó, việc tiếp thu, học tập kinh nghiệm cải cách trong nền công vụ của Pháp đối với Việt Nam phải theo quan điểm thực tiễn, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước, chế độ chính trị, văn hóa pháp lý cũng như những yếu tố tốt đẹp của đạo đức, tập tục, truyền thống và bản sắc văn hóa dân tộc Việt Nam.

III. Một số bài học được rút ra

Qua nghiên cứu, tìm hiểu quá trình cải cách cơ cấu và tinh giản biên chế ở Pháp, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm:

Thứ nhất, cần có sự lãnh đạo, chỉ đạo kiên quyết của Đảng và Nhà nước

Tinh giản biên chế luôn luôn là vấn đề khó khăn của bất cứ Nhà nước nào. Để giải quyết vấn đề này cần sự quan tâm, hướng dẫn và sự chỉ đạo đúng đắn của Đảng và Nhà nước. Nếu sự chỉ đạo không đúng đắn và dựa trên cơ sở khoa học thì hoạt động này rất dễ trở thành “phong trào”, như thủy triều lên lên xuống xuống. Thủy triều lên, khí thế hừng hừng hực, ào ào sóng dậy. Thủy triều xuống, mọi thứ sạch trơn, không để lại một dấu vết. Phong trào là một hoạt động không ổn định và không có quy luật, đến rồi lại đi như một trận cuồng phong, chỉ dựa vào sự bột phát, sự nhiệt tình mà thiếu mất lý tính, thiếu mất tính quy phạm thì dù có tinh giản bao nhiêu lần thì quy trình “tinh giả>phình >lại tinh giả> lại phình to” sẽ lặp lại. Hoặc nếu không có sự chỉ đạo sát sao thì hoạt động này dễ trở thành việc cắt giảm cơ học, chỉ giảm được những người ít thâm niên và lao đông hợp đồng mà không quan tâm đến chất lượng công việc như Pháp giai đoạn 2007-2012.

Thứ hai, tinh giản biên chế cần  bắt đầu từ thay đổi nhận thức

Vấn đề then chốt là sự thay đổi nhận thức về vai trò và chức năng. Cải cách không chỉ đơn thuẩn là tăng giảm về số lượng mà chủ yếu là sự chuyển đổi về chức năng, có nghĩa là phải căn cứ vào nhu cầu trong thời kỳ mới, đòi hỏi tiến hành tinh giản, nới lỏng quyền đối với các cơ quan quản lý các cấp, thực hiện chuyển đổi từ “kiểu quản lý” thành “kiểu phục vụ”. Trên cơ sở đó, xóa bỏ sự chồng chéo, sáp nhập những cơ quan có chức năng tương tự, ngành nào đáng tăng thì tăng cường, đáng tinh giản thì tinh giản. Làm cho bộ máy khoa học, hợp lý, bố trí cán bộ hiệu quả, xác đáng. Nếu như chỉ chú ý giảm về số lượng mà không chú ý đến chuyển đổi chức năng, thì kết quả tất yếu sẽ xuất hiện hiện tượng giảm cơ cấu và biên chế một cách phiến diện, không phù hợp với yêu cầu khách quan. Như vậy sẽ khó thích ứng với yêu cầu của tình hình.

Thứ ba, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chặt chẽ làm cơ sở khách quan, chính xác cho tinh giản biên chế

Muốn đảm bảo chắc chắn cơ cấu sẽ không bành trướng trở lại, có lẽ phương pháp tương đối tốt sẽ là xây dựng văn bản pháp luật về biên chế cơ cấu tương ứng, làm cho cơ cấu biên chế có chỗ dựa pháp lý. Nhưng phải xây dựng luật để chấp hành, phải có giám sát sự thực hiện để truy cứu trách nhiệm đối với người vi phạm. Như thế mới có thể ngăn chặn một cách có hiệu quả sự mở rộng cơ cấu.

Thứ tư, biết dùng “túi tiền”

Tất cả mọi hoạt động chính trị của Nhà nước đều không tách khỏi cơ sở kinh tế nhất định, bao gồm mọi chi phí, hoạt động và tiền lương cho nhân viên công tác. Kinh phí này do Nhà nước cấp. Do đó, chỉ cần hình thành cơ chế tự ràng buộc, có nghĩa là:

-         Các cơ cấu tổ chức từ chỗ bị động chịu sự kiểm soát nay chuyển sang chủ động, tự kiểm soát.

-         Từ trách nhiệm đối với cấp trên nay chuyển sang trách nhiệm đối với chính lợi ích của mình. Tự ràng buộc có công hiệu biến “binh khí” thành “châu ngọc”. Khống chế được biên chế, vật chất thì được thưởng, tinh thần được động viên.

-         Từ chỗ chú ý một cách có phiến diện tới quy cách, cấp bậc, số lượng nhân viên của đơn vị chuyển sang chú trọng hiệu quả, trách nhiệm của từng người, thi nhau lập thành tích cho đơn vị mình.

Kiểm soát kinh phí hay chính là khoán: khoán biên chế (Tổng ngạch lương của đơn vị sẽ không tăng, giảm; nếu đơn vị thông qua các phương thức cải cách công tác, nâng cao hiệu suất, giảm được số nhân viên thì kinh phí hoặc số tiền dôi ra do giảm nhân viên thì đơn vị phân phối hoặc giữ lại làm quỹ tiền lương, thưởng; nếu vượt biên chế thì Nhà nước không chịu trách nhiệm chi phí cho số nhân viên vượt quá đố, đơn vị tự giải quyết). Tuy nhiên, cần phối hợp đồng bộ biện pháp này với biện pháp tự kiểm soát kinh phí, còn có các phương pháp khác, như thẩm định biên chế nhân viên hợp lý, xây dựng cơ chế sát hạch hoàn thiện, vạch mục tiêu về chức trách rõ ràng… Trong đó, đặc biệt nhấn mạnh thưởng phạt kinh tế “trọng thưởng” và “phạt nặng”. Vì biện pháp kinh tế ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích cụ thể của đơn vị và của cá nhân, cho nên nó bảo đảm phát huy được tác dụng ràng buộc đặc biệt với biên chế của tổ chức. Chỉ cần áp dụng một cách hiệu quả biện pháp này thì chắc chắn sẽ khống chế được sự phình ra của cơ cấu.

Thứ năm, biện pháp triển khai thực hiện phải được tiến hành đồng bộ với cải cách tác phong lãnh đạo, phương pháp lãnh đạo và phương pháp công tác.

Tác phong lãnh đạo và phương pháp lãnh đạo phải kết hợp với quyền lực của người lãnh đạo. Tác phong và phương pháp lãnh đạo sẽ có tác dụng hỗ trợ cho tinh giản và hiệu quả của cơ cấu, hỗ trợ việc sắp xếp cán bộ sẽ được thực hiện xác đáng. Tác phong và phương pháp theo kiểu hô khẩu hiệu chung chung, nặng về giấy tờ, không sát thực tế sẽ tạo môi trường cho các cơ quan chức năng phình ra, đẻ ra nhiều đầu mối, người nhiều việc ít.

Muốn làm được điều này, Nhà nước cần xây dựng  phải tăng trách nhiệm cho người đứng đầu, coi nhiệm vụ đánh giá công chức là một trong những nhiệm vụ hàng đầu của họ. Và việc họ quản lý công chức: tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, đánh giá tốt hay chưa sẽ được trả với mức lương tương xứng. Mỗi năm họ cắt giảm được bao nhiêu người? sắp xếp lao động dôi dư và xây dựng chính sách cho những người bị loại bỏ là căn cứ trả lương. Đồng thời tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ này.

Một số bài học rút ra qua quá trình tinh giản biên chế của Pháp trong thời qua không  chỉ có giá trị đối với Pháp mà còn có giá trị đối với các quốc gia khác, trong đó có Việt Nam./

Tài liệu tham khảo:

1. Martine LOMBARD và Gilles Dumont: Pháp luật hành chính nước Cộng hòa Pháp (sách dịch), NXB Tư pháp, 1976.
2. Tài liệu Hội thảo “Nền công vụ Pháp: Thách thức và triển vọng”, Học viện Hành chính tổ chức hội thảo với chuyên gia Pháp, Hà Nội 2013.
3. Christian Batal, Quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2003.
   1. https://www.fonction-publique.gouv.fr/la-fonction-publique-detat, truy cập ngày 15/8/2019
   2. Theo Population, total, Ngân hàng Thế giới.

ThS. Đặng Thị Lý - Khoa Khoa học Hành chính & Tổ chức nhân sự - Học viện Hành chính Quốc gia